Propisi iz 2001. godine - Arhiva - konačne odluke - povelja o pravima - uredba o zabrani ...

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
258
Ustavni sud Republike Hrvatske, u Vijeću petorice za odlučivanje o ustavnim tužbama, sastavljenom od Jasne Omejec, kao predsjednika Vijeća, te sudaca Marijana Hranjskog, Ivana Matije, Ivana Mrkonjića i Vice Vukojevića, kao članova Vijeća, u postupku vođenom povodom ustavne tužbe s prijedlogom za privremenu obustavu izvršenja osporavanog akta, koju su podnijeli G.Z. i G.S.G.Z., zastupani po D.P.G.Z., na sjednici Vijeća održanoj dana 2. veljače 2001. godine, jednoglasno je donio sljedeću

ODLUKU
Ustavna tužba se usvaja, te se ukida presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-896/1996 od 9. veljače 2000. godine.
Obrazloženje
1. Pravodobna i dopuštena ustavna tužba podnesena je u povodu presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-896/96 od 9. veljače 2000. godine.
Tom je presudom usvojena tužba u upravnom sporu tužitelja HAŠK »M.« iz Z., te je djelomično poništen Zaključak o preuzimanju športskih objekata i drugih nekretnina u vlasništvo G.Z., klasa: 943-01/96-01/1, urbroj: 251-11-04-96-3 od 10. siječnja 1996. godine, koji je donio podnositelj ustavne tužbe – G.S.G.Z. (»Službeni glasnik« G.Z., broj 2/96, u daljnjem tekstu: Zaključak).
Zaključak je poništen u dijelu koji se odnosi na nekretnine navedene pod rednim brojem 96. popisa športskih objekata preuzetih u vlasništvo G.Z., i to na Športski park »M.« u Z., koji se sastoji od dvanaest z.k. čestica u k.o. T. i dvanaest z.k. čestica u k.o. G.Z., s pripadajućim objektima.
2. Pozivajući se na odredbu članka 88a. stavka 1. Zakona o športu (»Narodne novine«, broj 60/92, 25/93, 11/94 i 77/95, u daljnjem tekstu: Zakon), G.S.G.Z. utvrdila je u članku 1. Zaključka da G.Z. preuzima u vlasništvo športske objekte i druge nekretnine koje su na temelju članka 88. stavka 1. istog Zakona prešle u njegovo vlasništvo. Kao bivši nositelj prava korištenja navedenih nekretnina naznačena je Radna organizacija »Z.« za upravljanje, održavanje i korištenje objekata fizičke kulture G.Z.
HAŠK »M.« je protiv tog Zaključka podnio tužbu Upravnom sudu, smatrajući da se radi o upravnom aktu u smisu članka 6. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91, 9/92, 77/92, u daljnjem tekstu: ZUS) koji, prema njihovom mišljenju, nije smio biti donesen, odnosno koji je donesen zbog nepravilne primjene odredaba Zakona o športu i ima za tužitelja značaj »izvlaštenja bez naknade«. Ovo stoga što je HAŠK »M.« knjižni vlasnik barem jednog dijela predmetnih nekretnina, temeljem knjižnog vlasništva njegovih pravnih prednika Akademskog športskog društva »M.« i HAŠK »M.«, pa je stoga netočno, prema utvrđenju podnositelja, da bi bivši nositelj prava korištenja bila Radna organizacija »Z.«.
Nasuprot tome, podnositelji ustavne tužbe isticali su tijekom upravnog spora da predmetni Zaključak nije upravni akt, tvrdeći da se radi o isključivo deklaratornom aktu, budući da je pravo vlasništva u korist G.Z. konstituirano ex lege (člankom 88. stavkom 1. Zakona o športu).
Podredno su osporavali i navode HAŠK »M.« o njegovom knjižnom vlasništvu na spornim objektima, tvrdeći da to knjižno vlasništvo postoji samo na jednom manjem dijelu nekretnina, ali da je i ta uknjižba bila protivna u to vrijeme važećim zakonima, jer HAŠK »M.«, tada osnovan i registriran kao društvena organizacija, nije mogao, kao takav, biti nositelj prava vlasništva. Podnositelji ustavne tužbe isticali su, nadalje, da je pravni prednik tužitelja ASD »M.«, kao suosnivač, Odlukom o osnivanju RO »Z.« od 17. svibnja 1988. godine sve svoje nekretnine prenio toj radnoj organizaciji, pa je i u trenutku donošenja predmetnog Zaključka, na temelju te Odluke, izvanknjižno, nositelj prava korištenja spornih nekretnina bila upravo ta radna organizacija. Slijedom toga, podnositelj je tvrdio da u upravnom sporu pred Upravnim sudom HAŠK »M.« nije mogao biti stranka, jer nije bio aktivno legitimiran za podnošenje tužbe.
Upravni je sud presudio u korist HAŠK »M.« i poništio dio Zaključka koji se odnosi na preuzimanje Športskog parka »M.« od strane G. Z. Zauzevši stajalište da je Zaključak – upravni akt, kojeg je trebalo donijeti uz supsidijarnu primjenu Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91. Odluka Ustavnog suda, broj U-I-248/1994, »Narodne novine«, broj 103/96, u daljnjem tekstu: ZUP), zbog toga što Zakon o športu, kao lex specialis, sadrži samo neke postupovne odredbe, Upravni je sud svoju odluku obrazložio nepotpuno utvrđenim činjeničnim stanjem, te nepoštivanjem postupovnih prava tužitelja, jer je HAŠK-u »M.« trebalo omogućiti sudjelovanje u postupku.
3. Slijedom navedenog, G.Z. i G.S. obratili su se Ustavnom sudu Republike Hrvatske, obrazlažući povredu odredaba članka 19. (utemeljenost pojedinačnih akata tijela državne uprave na zakonu, jamstvo sudske kontrole zakonitosti tih akata), te članka 48. Ustava Republike Hrvatske (jamstvo prava vlasništva) tvrdnjom da je Zakon o športu specijalan zakon u odnosu na ZUP i da – suprotno navodima u presudi Upravnog suda – sadrži postupovne odredbe kojima je jasno propisano tko sudjeluje u postupku u vezi s preuzimanjem športskih objekata, tko ima pravo na korištenje pravnog lijeka, koji je pravni lijek dopušten i kome se taj pravni lijek podnosi (članak 88b. Zakona o športu), a to da nije niti bivši nositelj prava korištenja, niti to može biti netko tko nije legitimiran za sudjelovanje u cijelom postupku.
Prema tome, podnositelji smatraju da sporni Zaključak nije upravni akt, već akt raspolaganja, a da je G.Z. postao vlasnikom predmetnih nekretnina i prije donošenja Zaključka, i to na temelju samog Zakona.
Osim toga, podnositelji smatraju da je Upravni sud temeljem članka 39. stavka 3. ZUS-a bio dužan utvrditi činjenično stanje i pružiti strankama mogućnost zaštite njihovih pravnih interesa, te se pozivaju na rješenje Ustavnog suda od 14. listopada 1998. godine (broj: U-II-71/1996 i broj: U-II-79/1996), u kojem je, u povodu prijedloga za ocjenu ustavnosti i zakonitosti istog Zaključka, zauzeto stajalište Suda da podnositelji prijedloga (KK »C.« i HAŠK »M.«) mogu svoja prava ostvarivati samo u redovnom sudskom postupku.
Navode i to, da G.Z., uslijed poništenja predmetnog Zaključka, trpi štetu zbog prekluzije rokova za preuzimanje nekretnina propisanih Zakonom o športu, te da se radi o sporu iznimno visoke vrijednosti, pa predlažu donošenje rješenja o obustavi izvršenja osporavane presude.
4. Ustavna tužba je osnovana.
Stajalište Ustavnog suda o osnovanosti ustavne tužbe u konkretnom slučaju, nakon analize osporavanog Zaključka, mjerodavnih zakonskih normi, te navoda i razloga ustavne tužbe, temelji se na sljedećim razlozima:
Člankom 45. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o športu (»Narodne novine«, broj 77/95, u daljnjem tekstu: ZID) izmijenjen je članak 88. tog Zakona, tako da odredba glasi:
»(1) Športski objekti i druge nekretnine u društvenom vlasništvu na kojima pravo korištenja imaju športske organizacije i udruge ili druge pravne osobe (poduzeća, ustanove, radne organizacije) osnovane radi upravljanja športskim objektima prelaze u vlasništvo gradova i općina na čijem se području nalaze.
Člankom 46. ZID-a dodani su Zakonu članci 88a. do 88i., kojima je razrađen postupak preuzimanja vlasništva predmetnih nekretnina. Odredbe Zakona, relevantne za odlučivanje u ustavnosudskom postupku, glase:
»Članak 88a.
(1) Akt o preuzimanju športskih objekata i drugih nekretnina iz čl. 88. stavka 1. ovog Zakona donijet će gradsko odnosno općinsko vijeće u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovog Zakona.
Članak 88e.
(2) Akt iz stavka 1. ovoga članka (misli se na akt o preuzimanju iz članka 88a. stavka 1. Zakona – op.) dostavlja se zemljišno-knjižnoj službi nadležnog suda radi provedbe u zemljišnim knjigama.«
Članak 88i.
Športski objekti i druge nekretnine za koje ne budu donesene odluke o preuzimanju u vlasništvo na temelju članka 88., 88a., 88b. i 88c. ovoga Zakona, prelaze u vlasništvo športske organizacije ili udruge koja je imala pravo korištenja tih objekata i nekretnina, ili je njen pravni sljednik.«
Osim navedenih odredaba, važno je utvrditi da je člankom 88b. ZID-a propisano da županijska skupština može u određenom roku i pod određenim uvjetima (koji nisu relevantni u konkretnom slučaju) podnijeti prigovor protiv zaključka o preuzimanju sa zahtjevom da određeni športski objekt ili druga nekretnina prijeđe u vlasništvo županije. Odluku o tom prigovoru i zahtjevu donosi arbitraža koju imenuje Vlada Republike Hrvatske, na temelju 87. Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi (»Narodne novine«, broj 90/92, 94/93 i 117/93).
(U vezi s tim potrebno je napomenuti da članak 87. Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi, kao pravni temelj konstituiranja arbitraže, izrijekom nije dopuštao sudsku zaštitu protiv odluke arbitraže. Međutim, odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-503/1993 od 4. prosinca 1996. (»Narodne novine«, broj 5/97) ukinut je stavak 2. članka 87. tog Zakona zbog nesuglasnosti s odredbama članka 18. i 19. Ustava Republike Hrvatske, slijedom stajališta ovog Suda da protiv arbitražne odluke mora biti osigurana sudska zaštita. Tu je zaštitu, međutim, moguće pružiti jedino osobama koje su prema mjerodavnom zakonu aktivno odnosno pasivno legitimirane u takvom sporu.)
5. Iz odredaba Zakona o športu, navedenih u prethodnoj točki, razvidna je pravna priroda Zaključka o preuzimanju športskih objekata iz članka 88b. ZID-a. Također je razvidno da taj Zakon sadrži i odredbe o subjektima legitimiranim za sudjelovanje u postupku vezanom uz donošenje akta o preuzimanju športskih objekata, kao i odredbe o načinu razrješavanja mogućeg sukoba interesa među tim subjektima.
Iz zakonskih odredaba proizlazi da akt o preuzimanju športskih objekata nije niti upravni akt niti akt raspolaganja, a ponajmanje je deklaratorne prirode (kao što pogrešno tvrde predlagatelji). Njegova svrha, naime, nije deklariranje već stečenog prava vlasništva. Taj akt predstavlja jednostrano očitovanje volje njegova donositelja za stjecanjem prava vlasništva, uz uvjet da su prethodno ispunjene pretpostavke propisane u članku 88. Zakona. To je, dakle, akt kojim njegov donositelj izvanjski manifestira svoju pravnu volju za stjecanjem vlasništva na nekoj stvari. Taj akt proizvodi konstitutivne pravne učinke u odnosu na njegova donositelja, jer bez njegova donošenja, primjerice, on nema pravnu osnovu za upis vlasništva u zemljišne knjige. Isto tako, bez donošenja akta u određenom roku, pravo vlasništva na športskim objektima, istekom roka, po sili samog Zakona prelazi na druge pravne subjekte, što znači da pravo vlasništva na športskim objektima dotadašnji ovlašteni stjecatelj gubi, a novi vlasnik stječe ex lege.
6. Iz prethodnih utvrđenja je razvidno da se u konkretnom slučaju ne radi o upravnoj stvari, jer pravna osoba s javnom ovlašću koja je donijela Zaključak (to jest, G.S.G.Z.) nije rješavala ni o kakvom pravu, obvezi ili pravnom interesu legitimiranih stranaka u upravnom postupku. Kad bi se radilo o upravnom postupku u kojem G.S. donosi upravni akt, kao što to tvrdi Upravni sud, tada bi se G.S.G.Z. istodobno našla u dvostrukom položaju: u položaju donositelja upravnog akta (to jest, nadležne pravne osobe s javnom ovlašću koja na autoritativan način rješava o tome ima li stranka pravo na preuzimanje športskih objekata, što je već samo po sebi suprotno intenciji Zakona), ali istodobno i u položaju same stranke, o čijem se pravu na preuzimanje športskih objekata rješava u tom istom upravnom postupku). Takva konstrukcija je pravno neodrživa.
7. Sukladno prethodnim navodima, Sud utvrđuje:
– da je zakonodavac donošenjem Zakona o športu i njegovih izmjena i dopuna, u dijelu u kojem se odnose na pitanja vlasništva nad športskim objektima, slijedio opću intenciju pretvorbenog zakonodavstva u Republici Hrvatskoj, prema kojoj se pretvorba društvenog vlasništva može temeljiti isključivo na zakonu,
– da akt o preuzimanju športskih objekata predstavlja jednostrani akt očitovanja pravne volje njegova donositelja za stjecanjem prava vlasništva na određenom objektu/objektima, uz uvjet da su prethodno ispunjene zakonom propisane pretpostavke,
– da akt o preuzimanju športskih objekata nije upravni akt u smislu članka 6. ZUS-a, jer se njime ne rješava o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranaka u kakvoj upravnoj stvari,
– da se, kao takav, akt o preuzimanju ne može pobijati u upravnom sporu pred Upravnim sudom.
Zbog svega navedenog, nezakonito je postupio Upravni sud kada je prihvatio nadležnost u konkretnoj stvari smatrajući pobijani Zaključak upravnim aktom koji je morao biti donešen prema pravilima upravnog postupka. Stoga Sud utvrđuje da je presudom Upravnog suda, kojom se poništava Zaključak G.S.G.Z. u dijelu koji se odnosi na preuzimanje Športskog parka »M.« od strane G.Z., povrijeđeno ustavno pravo podnositelja ustavne tužbe na jednakost pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava). Takvim postupanjem Ustavnog suda povrijeđena su i temeljna načela objektivnog pravnog poretka o vladavini prava (članak 3. Ustava) te ustavnosti i zakonitosti u radu sudova (članak 118. stavak 3. Ustava).
8. Sud na kraju napominje da u konkretnom slučaju može biti sporno samo jedno pitanje: jesu li u slučaju Športskog parka »M.« ispunjene pretpostavke iz članka 88. stavka 1. Zakona o športu? Konkretno, je li Športski park »M.« (ili neki njegovi dijelovi) do stupanja na snagu Zakona o športu bio u društvenom vlasništvu ili je, pak, Športski park »M.« (ili neki njegovi dijelovi) bio u vlasništvu HAŠK »M.« (odnosno njegovih pravnih prednika) i prije stupanja na snagu Zakona o športu?
U prvom slučaju dolazi u obzir primjena članka 88. stavka 1. Zakona i na Športski park »M.« (ili neke njegove dijelove), pa bi i sam Zaključak G.S.G.Z. o njegovom preuzimanju u tom dijelu bio zakonit. U drugom slučaju, naprotiv, ne bi moglo doći do primjene odredbe članka 88. stavka 1. Zakona o športu i na Športski park »M.« (ili neke njegove dijelove), jer se ta odredba odnosi samo na športske objekte koji su u vrijeme stupanja na snagu Zakona bili u društvenom vlasništvu, pa bi i sam Zaključak u tom dijelu bio ništav.
Iz sadržaja odredbe članka 88b. ZID-a razvidno je da HAŠK »M.« nije ovlašteni subjekt za podnošenje prigovora protiv akta o preuzimanju športskih objekata (Zaključka).
HAŠK »M.« ima, međutim, pravo štititi svoja knjižna prava, ako smatra da je upisom prava vlasništva G.Z. na Športskom parku »M.« (ili pojedinom njegovom dijelu) došlo do povrede njegovih prava, bilo ulaganjem pravnih lijekova u zemljišnoknjižnom postupku (žalba i zahtjev za zaštitu zakonitosti, koji se podnosi prema odredbama ZPP-a), bilo traženjem sudske zaštite knjižnih prava (tužbom za brisanje ili tzv. brisovnom tužbom).
No, sve dok se u postupku pred nadležnim sudom ne utvrdi drugačije, upis prava vlasništva na Športskom parku »M.« u zemljišnim knjigama, proveden temeljem navedenog Zaključka o preuzimanju športskih objekata G.S.G.Z., ima se smatrati valjanim, sukladno načelu povjerenja u zemljišne knjige. Stoga Sud utvrđuje da je osporavanom presudom došlo i do povrede prava vlasništva podnositelja ustavne tužbe, zajamčenog člankom 48. stavak 1. Ustava.
9. U pogledu istaknutih povreda ustavnih odredaba članka 19. na koje podnositelj ustavnom tužbom ukazuje, treba istaknuti da odredba članka 19. stavka 1. Ustava sadrži načelo zakonitosti u radu tijela državne uprave i inih tijela s javnim ovlastima i upućena je tim tijelima. Iz nje, dakle, ne proizlazi nikakvo ustavno pravo pojedinca (fizičke i pravne osobe) koje se u ustavnosudskom postupku štiti ustavnom tužbom sukladno članku 59. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).
S druge strane, odredba stavka 2. istog članka Ustava jest ustavno pravo koje građanima jamči sudsku zaštitu od nezakonitog pojedinačnog akta na način da imaju pravo zatražiti da nadležni sud u propisanom postupku odluči o zakonitosti tog akta.
U konkretnom slučaju, međutim, podnositelj ustavne tužbe ujedno je i donositelj pojedinačnog akta iz članka 19. stavka 2. Ustava, protiv kojega je dopušten prigovor, o kojem odlučuje arbitraža Vlade Republike Hrvatske, a protiv čije odluke legitimirani subjekti imaju pravo na sudsku zaštitu. U takvim okolnostima podnositelju po prirodi stvari ne može pripadati pravo iz članka 19. stavka 2. Ustava.
10. Na temelju odredaba članaka 69. i 72. Ustavnog zakona o ustavnom sudu Republike Hrvatske, donesena je odluka kao u izreci.
11. S obzirom da je Ustavni sud donio meritornu odluku, prijedlog podnositelja ustavne tužbe za odgodu ovrhe osporavane presude, podnesen u smislu odredaba članka 63. Ustavnog zakona, nije razmatran.
Broj: U-III-894/2000
Zagreb, 2. veljače 2001.
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik Vijeća
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.